Justice : quand les États tournent le dos à la Cour africaine des droits de l’homme

La Cour africaine des droits de l’homme et des peuples, bras judiciaire de l’Union Africaine, a rendu coup sur coup deux ordonnances aux implications très politiques pour le Bénin et la Côte d’Ivoire, qui ont réagi par un retrait. Un nouveau désaveu pour une juridiction qui peine à faire respecter ses prérogatives.

La Cour africaine des droits de l’homme et des peuples (CADHP) pourra-t-elle surmonter ces coups d’éclat successifs ? En l’espace de quelques jours, deux des derniers États qui en étaient encore membres ont annoncé avec fracas leur décision de retirer leur signature au bas de la déclaration au protocole de la Cour : le Bénin, le 23 avril, et la Côte d’Ivoire, le 29 avril.

À l’origine de ces retraits, les ordonnances prises par la CADHP en avril, relatives à deux affaires concernant les opposants Sébastien Ajavon au Bénin et Guillaume Soro en Côte d’Ivoire. Les autorités des deux pays ont dénoncé une « immixtion » de la Cour dans des affaires intérieures et une « atteinte à la souveraineté nationale ».

En attaquant le fond des décisions rendues, ils remettent en cause la légitimité des ordonnances de cette Cour, chargée de veiller au respect des droits de l’homme sur le continent. Certes, Abidjan et Cotonou continuent de reconnaître la compétence de la juridiction africaine, mais il n’est désormais plus possible pour leurs citoyens et ONG de saisir directement la Cour d’Arusha.

Atteinte à la souveraineté

Alors que les critiques envers la Cour pénale internationale (CPI) sont récurrentes sur le continent, où les appels à ce que « les Africains soient jugés par des Africains » se multiplient, la CADHP, qui aurait pu faire figure d’alternative, est aujourd’hui plus fragile que jamais. Le Rwanda et la Tanzanie ayant déjà jeté l’éponge, respectivement en 2016 et 2019, la courte liste des pays africains ayant accepté d’adhérer au protocole de la CADHP se réduit comme une peau de chagrin.

Au Bénin, la Cour a ordonné, le 17 avril, la suspension des élections communales et municipales prévues le 17 mai, au motif que Sébastien Ajavon, condamné en octobre 2018 à vingt ans de prison pour trafic de drogue, dit avoir été privé de son droit à y participer. La Cour n’a pas encore tranché sur le fond, mais en attendant qu’elle rende son jugement, elle estime indispensable de suspendre le processus électoral.

Cinq jours plus tard, la CADHP ordonnait à la Côte d’Ivoire de « surseoir à l’exécution du mandat d’arrêt » émis contre Guillaume Soro. Malgré cela, le candidat à l’élection présidentielle d’octobre 2020 a été condamné, mardi 28 avril, à vingt ans d’emprisonnement pour corruption par le tribunal correctionnel d’Abidjan.

« Sous prétexte de sauvegarder les intérêts formulés par un requérant, [la CADHP] pourrait mettre en péril les intérêts de toute une nation et les devoirs d’un gouvernement qui a la responsabilité d’organiser ses élections à bonne date », a déclaré Alain Orounla, ministre de la Communication et porte-parole du gouvernement béninois.

Ces critiques ont trouvé un écho à Abidjan, où le gouvernement ivoirien a estimé que les « agissements » de la Cour étaient « de nature à entraîner une grave perturbation de [son] ordre juridique interne », selon le porte-parole du gouvernement Sidi Tiémoko Touré.

Des décisions non exécutées

Cette « immixtion » de la Cour des droits de l’homme sur le terrain politique pourrait-elle porter le coup de grâce à cette institution qui se bat pour exister ? Si les États africains lui tournent aujourd’hui le dos, ce sont pourtant eux qui ont acté le principe de sa création, dès 1998.

Chargée de veiller au respect de la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples, la Cour a pour mission de renforcer la défense des droits humains sur le continent. Dotée d’un budget de près de 12 millions de dollars, elle est composée de onze juges, dont le président (au salaire payé par l’UA), qui exerce ses fonctions à titre permanent et qui est tenu de résider à Arusha.

Depuis son entrée en vigueur, seuls 30 pays sur les 55 que compte l’UA ont ratifié le protocole portant sa création. Surtout, elle peine à faire exécuter ses décisions, qui ont pourtant un caractère contraignant, reconnu par les États parties.

La création d’une Cour pénale africaine est au point mort.

Là réside le paradoxe de cette Cour : créée pour l’Afrique par les États africains, ses injonctions restent bien souvent lettre morte. « La CADHP n’a malheureusement pas le pouvoir de faire exécuter ses décisions », explique Fatsah Ouguergouz. Juge à la CADHP de 2006 à 2016, cet Algérien y a exercé les fonctions de vice-président de 2012 à 2013.

« Sur le papier, les États africains adoptent un langage pro-droits de l’homme. Mais il existe un hiatus entre le discours et la pratique, que l’on retrouve au niveau de l’exécution des décisions de la Cour, affirme Fatsah Ouguergouz. Comme tous les États du monde, les pays africains n’aiment pas être stigmatisés par un organe de protection des droits de l’homme. Ils restent relativement solidaires car ils sont tous dans la hantise de voir ce qui est arrivé à leur voisin leur arriver. C’est valable pour la dimension pénale et c’est aussi valable pour les droits de l’homme. »

Il semble alors peu étonnant que la mise en place d’une Cour pénale africaine soit au point mort. Depuis 2014 et l’adoption du protocole de Malabo, l’Union africaine a pourtant ouvert la voie à la création d’une nouvelle Cour africaine de justice et des droits de l’homme (CAJDH), conçue pour juger au moins 14 crimes distincts. Soit bien plus que la tant décriée Cour pénale internationale (CPI), à laquelle elle est censée constituer une alternative « 100% africaine ». Comme cela avait été le cas pour la CADHP, 15 pays membres doivent ratifier le protocole pour qu’il entre en vigueur. Aucun ne l’a encore fait.

Le Bénin « plaide toujours pour l’instauration ďune vraie Cour africaine de Justice », affirme pourtant à JA Aurélien Agbenonci, le ministre béninois des Affaires étrangères. Selon lui, son pays ne ferait que « revenir sur une déclaration de compétence accordée en 2016, qui permet aux individus et ONG de poursuivre le Bénin. Ce n’est donc pas une remise en cause du principe de préservation du multilatéralisme, que nous défendons toujours ».

Bras de fer

En retirant leur déclaration au protocole, le Bénin et la Côte d’Ivoire privent pourtant leurs citoyens d’un outil de dernier recours en cas de violation de leurs droits. Une décision qui n’a rien d’anecdotique : depuis son entrée en vigueur en 2004, la Cour a majoritairement eu à se pencher sur des requêtes adressées par des individus (256 requêtes sur 272). Douze seulement ont émané d’ONG et trois de la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples, moyen de saisine indirecte pour les citoyens.

Sur les trente États qui reconnaissent la compétence de la Cour, ils ne sont donc plus que six aujourd’hui à donner à leurs citoyens cette possibilité : le Burkina Faso, le Mali, le Malawi, le Ghana, la Gambie et la Tunisie.

Contacté par Jeune Afrique, le président de la CADHP, Sylvain Oré, livre cet aveu d’impuissance : « C’est une décision souveraine des États. Vous pouvez entreprendre toutes les démarches, mais s’ils ont pris leur décision, ils iront jusqu’au bout de leur logique. » Le juge ivoirien, réélu en 2018 à la tête de la juridiction pour un mandat de deux ans, évoque des retraits « regrettables ».

Peu disposé à « engager un bras de fer » avec les membres de l’UA, il craint de voir d’autres pays s’engouffrer dans la brèche ouverte par le Bénin et la Côte d’Ivoire. « C’est un mauvais exemple, qui peut freiner l’engouement des États qui sont sur le point de nous rejoindre », déplore Sylvain Oré, citant les Comores et le Nigeria, et l’éventuelle adhésion du Zimbabwe au protocole de la Cour.

Le président se retrouve dans une position délicate : une partie importante du travail de son équipe consiste en effet à faire du lobbying auprès des pays africains pour leur faire reconnaître la compétence de la Cour. Un difficile plaidoyer, sérieusement mis à mal par les critiques qui pleuvent sur celle-ci, et pas uniquement dans des dossiers politiques.

Séverin Quenum, le ministre béninois de la Justice, lors d'un entretien avec Jeune Afrique,
à Cotonou le 23 janvier 2020. © César Gaba pour JA

Ainsi, dans le cas béninois, la décision de se retirer de la déclaration du protocole est en réalité antérieure à l’arrêt du 17 avril relatif à l’affaire Ajavon, selon le ministre de la Justice Séverin Quenum. « La décision qui a motivé ce retrait est celle que la CADHP a rendue dans le cas d’un litige opposant un opérateur économique béninois à la Société générale, en juillet [2019]. Sa décision portait atteinte aux intérêts du pays, à un moment où nous essayons de rendre le Bénin plus attractif », explique-t-il.

Le Bénin a en effet fait part de son intention de se retirer du protocole de la CADHP dès le 24 mars, soit avant que celle-ci ne se prononce dans l’affaire Ajavon. Selon le ministre béninois de la Justice, c’est ce dernier dossier qui aurait été la goutte d’eau faisant déborder le vase. « Dans cette affaire, la Cour a outrepassé ses prérogatives. Compte tenu de la manière dont elle intervient sur des domaines qui ne sont pas les siens, on peut s’interroger sur la compétence, voire sur l’intégrité de ses membres, ajoute-il. Voyez l’affaire Ocampo [ex-procureur de la CPI, accusé de malversations]. Qui pouvait s’imaginer cela ? »

Vers un mécanisme de sanctions ?

Le discours offensif en public vis-à-vis de la Cour d’Arusha se fait encore plus véhément en coulisses. Un autre membre du gouvernement béninois n’hésite pas à viser directement Sylvain Oré, qui n’a pas siégé dans le cadre de l’affaire Soro en vertu du règlement de la Cour : « Nous savons que le juge ivoirien a été fait président à une époque où il fallait chercher à caser les pro-Gbagbo. C’est son incompétence qui a affaibli la Cour. Le non-dit derrière cette affaire, c’est qu’au-delà de la question de la compétence juridique de la Cour se pose la question de l’intégrité des juges. »

La Cour n’a jamais pris de décision allant à l’encontre des affaires intérieures des États

« Quand on veut tuer son chien, on dit qu’il a la rage », réagit Sylvain Oré, qui qualifie ces accusations d’«inacceptables» : « La Cour n’a jamais pris de décision allant à l’encontre des affaires intérieures des États. Lorsque vous examinez le fond de la question et les décisions qui sont prises, celle-ci n’a fait qu’assurer son mandat, qui est celui de la protection des droits de l’homme. »

Sous le feu des critiques, la CADHP, en lien avec la Commission de l’UA, est en train de réfléchir à un moyen de mieux faire respecter ses ordonnances et ses arrêts. « Nous avons fait le constat que la plupart des décisions n’étaient pas appliquées, reconnaît Sylvain Oré. Il faut mettre en place un mécanisme de sanctions plus efficace, pour que les décisions de la Cour soient considérées comme des décisions de l’UA. »

Ce mécanisme peut-il voir le jour ? Fatsah Ouguergouz évoque des « rapports devenus difficiles » entre la Cour et les organes politiques de l’Union africaine, qui se sont dégradés avec le temps. Évoquant une « absence de culture démocratique » sur le continent, il décrit une « marginalisation de la Cour » par la branche politique de l’UA.

De fait, si le conseil exécutif de l’organisation continentale a le pouvoir d’ordonner des sanctions contre les pays récalcitrants, il n’a jusqu’à présent jamais réagi lorsqu’une décision n’était pas appliquée.