Le successeur de Fatou Bensouda réconciliera-t-il l’Afrique et la CPI ?

La Cour pénale internationale est sur le point de publier la liste restreinte des candidats au poste de procureur général. Quels sont les enjeux de cette élection pour l’Afrique et pour l’avenir de la Cour elle-même ?

Si les noms des candidats n’ont pas encore été rendus publics, les spéculations vont bon train. Qui succèdera à la Gambienne Fatou Bensouda au poste prestigieux, surexposé et souvent bien inconfortable de procureur de la Cour pénale internationale (CPI) ? À n’en pas douter, le troisième magistrat qui occupera la fonction aura fort à faire au cours des neuf années de son mandat, qui débutera le 15 juin 2021.

La liste officielle des derniers finalistes (ils seront entre trois et six) doit être publiée dans le courant du mois de juin par le comité d’experts chargés d’étudier les candidatures. Sur les 150 dossiers déposés, seize ont été présélectionnés en février pour être auditionnés. Parmi eux se trouve donc le nom du futur procureur de la CPI puisque, selon toute vraisemblance, ce sera un homme et il sera occidental.

Un procureur européen ?

Une règle implicite veut en effet que le siège revienne à chaque mandat à une région du monde différente. Après l’imprévisible Luis Moreno Ocampo (2003-2012), un Argentin traînant derrière lui des casseroles qui, près d’une décennie après son départ, ternissent encore l’image de la CPI et après la discrète Fatou Bensouda, à qui avait été confiée la tâche délicate de réconcilier la Cour et le continent africain (et on ne peut pas dire que ce fut un succès), il serait logique que le poste revienne à un Européen.

Les noms de certains favoris circulent déjà, mais c’est au moment de la publication de la liste restreinte que les négociations vont véritablement commencer. Les finalistes débuteront alors une campagne difficile, scrutée mais officieuse, qui se jouera surtout derrière des portes fermées et dans les couloirs des grandes organisations internationales.

Une campagne aux enjeux énormes, pour les États membres comme pour la Cour, qui joue – sans doute plus que jamais – sa crédibilité. À l’issue de plusieurs mois de tractations, le vainqueur sera ensuite élu par consensus ou par vote secret lors de la 19ème session de l’Assemblée des États-parties, qui se tiendra au siège des Nations unies, à New York, du 7 au 17 décembre 2020.

Biais anti-africain

Le nouveau procureur réussira-t-il là où Fatou Bensouda a échoué ? Parviendra-t-il à défaire la CPI de cette étiquette de « Cour anti-africaine » qui lui colle à la peau et qui a d’ailleurs entraîné le retrait du Burundi du statut de Rome en 2016 ? Le constat est sans appel : depuis l’entrée en vigueur du statut de la CPI en 2002, les douze procès qui se sont tenus à La Haye concernaient des Africains.

Et ce malgré les efforts de la magistrate pour mener d’autres enquêtes. « Il faut au moins lui reconnaître cela : Fatou Bensouda a essayé de poursuivre en justice des individus en dehors du continent, admet Namira Negm, la conseillère juridique de l’Union Africaine (UA). Mais, depuis son élection, nous n’avons noté aucun changement réel dans l’activité de la Cour ou dans son attitude à l’égard de l’Afrique ».

Pourtant, la révolte anti-CPI qui a longtemps fait rage au sein de l’UA semble avoir un peu perdu de sa vigueur. Une accalmie en partie liée à la chute d’Omar el-Béchir. Le Soudanais avait en effet été, avec le Kényan Uhuru Kenyatta – qui a obtenu l’abandon des charges qui pesaient sur lui –, l’un des moteurs de la fronde anti-CPI au sein de l’UA.

Malgré tout, la défiance et le rejet n’ont pas disparu, assure Namira Negm, et les pays du continent redoutent que le nouveau procureur n’ait un biais anti-africain. « Il est crucial que le successeur de Fatou Bensouda tire les leçons des deux précédents mandats et qu’il repense la relation entre la Cour et le continent », juge-t-elle. La région Afrique (la plus importante parmi celles auxquelles appartiennent les 122 États parties au Statut de Rome) espère donc pouvoir peser sur le choix du futur procureur.

Sous la pression de Washington

La relation tumultueuse qu’entretient la CPI avec les Africains a été éclipsée récemment par la guerre ouverte qui l’oppose à Washington. Les États-Unis ont beau ne pas avoir ratifié le statut de Rome portant création de la Cour et n’avoir d’ailleurs jamais fait part de leur désir d’en faire partie, ils ont toujours influencé l’institution, notamment par le biais du conseil de sécurité de l’ONU. « La CPI pâtit encore aujourd’hui des manquements d’Ocampo, qui s’est beaucoup employé pendant son mandat à ne pas froisser les États-Unis », affirme Reed Brody, conseiller juridique de Human Right Watch.

Il aura fallu plus de dix ans à Fatou Bensouda pour obtenir de la Cour l’autorisation d’ouvrir une enquête sur la situation en Afghanistan, sur les crimes présumés commis par les talibans, par les forces de sécurité afghanes, par l’armée américaine et par les agents de la CIA.

«  Si Trump est réélu, il faudra quelqu’un de très fort à la tête du bureau du procureur. Cela peut peser sur le vote. »

Après la publication d’un examen préliminaire dès 2007, la chambre préliminaire II de la Cour avait rejeté la demande d’autorisation de la procureure en avril 2019, au motif qu’elle ne servait pas « les intérêts de la justice ». Ce qui avait provoqué la colère des observateurs et le bonheur de Donald Trump, qui avait évoqué une « victoire nationale » – quelques jours plus tôt, Washington avait déclaré la guerre à Fatou Bensouda en révoquant son visa américain. Mais la décision de la chambre préliminaire a finalement été inversée en appel le 5 mars dernier.

« Les États-Unis ont beaucoup à perdre ou à gagner avec l’élection du nouveau procureur. Sous Barack Obama, la coopération était beaucoup plus simple. Ils n’essayaient pas de détruire la Cour, ce qui est clairement l’objectif de l’administration actuelle. Si Donald Trump est réélu, il faudra quelqu’un de très fort à la tête du bureau du procureur, et cela peut peser sur le vote des États-Parties », observe la conseillère juridique d’une ONG internationale de défense des droits de l’Homme.

La CPI se lance donc à la recherche de l’oiseau rare : un magistrat impartial, indépendant, capable de résister à la pression des États-Unis tout en maintenant de bonnes relations avec le continent africain.

Procès en incompétence

Autre critère, qui semble évident (et pourtant !), revient en boucle chez les observateurs de la Cour : celui de la compétence. Car au-delà du numéro d’équilibriste politique auquel a dû se livrer Fatou Bensouda, elle et son équipe font l’objet de critiques parfois acerbes sur la qualité de leur travail.

« Personnel incompétent », « dossiers trop faibles », « choix de la facilité » dans la sélection de ses enquêtes, manque de turn-over au sein des équipes… Le bureau de la procureure, qui a subi plusieurs désaveux cinglants, est sous le feu des critiques. L’acquittement de Jean-Pierre Bemba en 2018 a été le premier coup de massue, mais l’affaire Gbagbo-Blé Goudé a été le coup de grâce (l’ancien président ivoirien et son co-accusé ont été acquittés le 15 janvier 2019).

« Autant, dans le cas du Kenya, on peut arguer que les autorités ont bloqué l’enquête, explique la conseillère juridique précédemment citée. Mais en Côte d’Ivoire, c’était l’inverse : les autorités de ce pays leur ont ouvert les portes et le bureau du procureur n’a pas réussi à bâtir un dossier solide. »

La médiocrité des dossiers évoqués tiendrait notamment au caractère déconnecté de son équipe. « C’est le problème principal qui a caractérisé le travail du bureau du procureur par le passé : le manque de connaissance des membres du bureau de la procureure de leur terrain d’enquête, analyse Reed Brody. Ils partent en mission deux semaines, doivent payer des intermédiaires pour avoir accès aux victimes, avec les écueils que cela peut comporter. »

Des insuffisances dont les équipes de Fatou Bensouda sont bien conscientes. Dans un document dévoilant son plan stratégique pour les années 2019-2021, le bureau de la procureure admettait avoir essuyé « d’importants revers » dans les affaires Ruto et Sang, Bemba, et Gbagbo et Blé Goudé.

« Nous ne militons pas pour l’impunité sur le continent, mais pour être traité comme le reste du monde. »

Il reconnaissait aussi des « résultats insatisfaisants » et l’expliquait par des « contraintes budgétaires », un« manque de coopération à l’appui des enquêtes et des poursuites » et la « création délibérée de malentendus ou de méprises influant sur la coopération avec le Bureau et l’appui de son action ».

Un processus de réforme de la Cour, précoce pour une institution aussi jeune, a été initié l’année dernière par un groupe d’experts indépendants. « Nous espérons que la dynamique va changer et que nos demandes seront prises en compte, conclut Namira Negm. C’est là notre principale inquiétude : que la personne qui assure la relève de Fatou Bensouda ait un biais anti-africain. Nous ne militons pas pour l’impunité sur le continent, nous demandons simplement à être traité comme le reste du monde. »