Cedeao : l’intégration avance lentement, mais sûrement

La Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (Cedeao) a fière allure. Quinze États membres ; 375 millions d’habitants ; une capitale, Abuja ; une commission et un conseil des ministres ; des comités qui embrassent tous les sujets économiques ; des textes qui, depuis 1975, posent méthodiquement les fondations de la libre circulation des personnes, des produits, des services et des capitaux ; un tarif extérieur commun (TEC) depuis 2015 ; et une monnaie unique annoncée pour l’an prochain, l’eco. On comprend que le Maroc et la Tunisie demandent leur adhésion pleine et entière. Et que la Mauritanie, qui l’a quittée en 2000, ainsi que l’Algérie en soient devenus partenaires.

Pourtant l’intégration y progresse très lentement. Est-ce parce que la Communauté compte trois langues officielles (anglais, français, portugais), huit monnaies et qu’elle rassemble une importante diversité de pays en matière de taille et de développement ? Toujours est-il que le mouvement de convergence que la Cedeao est censée soutenir progresse moins vite que celui de l’Union économique et monétaire ouest-africaine (Uemoa, huit membres), de dix-neuf ans sa cadette et qu’elle a vocation à absorber un jour.

Désunion douanière

Cette relative déception s’explique d’abord par la difficulté à mettre en pratique les accords signés entre les États membres. « Comme toutes les conventions internationales, celles qui régissent la Cedeao doivent être transcrites dans les droits nationaux, explique Poul Hansen, chargé de la facilitation du commerce à la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (Cnuced). Si l’on ne fournit pas un effort politique pour faire en sorte que ces textes soient appliqués, cela n’avance pas ».

On trouve l’illustration de cette difficulté dans le rapport de la Commission de la Cedeao du 18 juin dernier, où l’on peut lire que « les textes régissant le cadre institutionnel de l’harmonisation des statistiques de la balance des paiements […] adoptés par le Comité des gouverneurs depuis 2014 n’ont pas été soumis au conseil des ministres pour adoption ».

Le tarif extérieur commun (TEC) de la Communauté, pilier de l’union douanière, comporte des failles parce que nombre d’États rechignent à laisser leurs voisins côtiers prélever dans leurs ports des droits de douane qu’ils estiment devoir leur revenir. C’est ainsi que les marchandises destinées au Burkina Faso ne sont pas dédouanées dans le port d’Abidjan comme elles le devraient, mais remontent dans des camions sous douane jusqu’à la frontière burkinabè, où elles sont traitées.

Les droits de douane ne sont pas totalement supprimés entre les quinze États membres, en particulier avec le Nigeria qui n’hésite pas à utiliser ce levier pour protéger certains de ses produits agricoles.Les Quinze réalisent entre eux moins de 10 % du total de leurs échanges commerciaux. La multiplication des contrôles et des prélèvements, légaux ou illégaux, par les douanes et les forces de l’ordre nuit à la fluidité des échanges.

Dans une enquête sur « les tracasseries routières au Sahel et en Afrique de l’Ouest » publiée en 2017 par la Cnuced, Brahima Cissé, Ngaye Tordina et Dieudonné Kam estiment, par exemple, qu’un camion acheminant de la noix de cola entre Abidjan et Lagos subit 91 contrôles au cours des 1 043 km de son trajet, paie indûment 5 201 dollars (4 713 euros) et, à cause de ces « tracasseries », augmente de dix-neuf heures son temps de parcours.

« Grossière copie de l’euro »

Dans les tiroirs depuis 1983 et adoptée à Abuja le 29 juin dernier par les chefs d’État et de gouvernement de la Cedeao – qui ont entériné son entrée en vigueur à partir de 2020 et se sont entendus sur son nom : « eco » –, la future monnaie unique de la Communauté suscite une grande suspicion chez les experts. « Avoir la gestion monétaire au niveau supranational et laisser la gestion budgétaire au niveau national est une terrible erreur de conception, écrit l’économiste sénégalais Ndongo Samba Sylla dans une tribune publiée en juin par le quotidien français Le Monde, qui parle de « grossière copie de l’euro ».

Selon le document issu d’une réunion préparatoire qui s’est tenue mi-juin à Abidjan, le modèle de la future Banque centrale devrait être fédéral et le régime de change flexible, avec un ciblage de l’inflation globale comme cadre de politique monétaire. Le sommet des chefs d’État et de gouvernement a quant à lui réaffirmé « l’approche graduée [pour l’adoption] de la monnaie unique en commençant par les pays qui atteignent les critères de convergence ». Reste qu’en 2018 aucun des membres ne remplissait la totalité des critères requis pour faire partie de la « zone eco ».

En l’occurrence, les États membres ont jusqu’au 29 octobre pour transmettre à la Commission de la Cedeao leurs programmes de convergence pour la période 2020-2024. « La feuille de route sera suivie, a assuré l’Ivoirien Jean-Claude Brou, président de la Commission de la Cedeao. La convergence dépend des efforts que fera chaque pays pour respecter les critères. C’est un aspect essentiel et fondamental. »

En dépit de ces embûches, la Cedeao avance. L’an prochain, après vingt ans de travaux, les réseaux électriques de quatorze des quinze pays membres seront interconnectés, l’insularité du Cap-Vert l’empêchant d’en faire partie. Depuis le mois de mars, les Quinze ont lancé un projet d’interconnexion des systèmes informatiques de leurs douanes. Baptisé « Alisa », ce système supranational permettra d’échanger en temps réel des informations sur les marchandises en transit, ce qui facilitera la circulation, réduira la corruption et augmentera les recettes douanières des États.

Selon l’African Regional Integration Index (ARII), l’indice d’intégration régionale lancé en 2016 par l’ONU, l’Union africaine (UA) et la Banque africaine de développement (BAD), la Cedeao est l’une des mieux classées parmi les communautés économiques régionales du continent (voir tableau ci-contre).

Rôle politique et sécuritaire

C’est dans les domaines politique et sécuritaire, tardivement ajoutés aux compétences de l’institution, que le bilan de la Cedeao est unanimement salué. Ses bataillons sont efficacement intervenus au Liberia, en Guinée-Bissau, en Sierra Leone, en Côte d’Ivoire ou encore en Gambie pour y rétablir la paix. « Il est significatif que le récent sommet du G7 à Biarritz ait préparé la voie à une extension de son aide en faveur du G5 Sahel aux États riverains du golfe de Guinée, tous membres de la Cedeao », analyse François Gaulme, chercheur associé de l’Institut français des relations internationales (Ifri).

De son côté, Benoît Chervalier, président de la banque d’affaires One2Five Advisory et enseignant à Sciences-Po Paris, ne croit pas à la pertinence économique de la Cedeao, en raison du poids du Nigeria qui l’empêchera de converger avec les économies des petits pays du reste de la zone. En revanche, dit-il, « elle est appelée à développer son rôle politique indépendamment de son rôle économique et financier qui reviendrait plutôt à une Uemoa élargie ».

À tous ceux qui s’impatientent de la maturation lente de la Communauté, Jean-René Cuzon, responsable de projets en appui à la Cedeao au sein de l’Agence française de développement (AFD), répond : « On la compare injustement avec le modèle d’intégration européen, qui dispose de moyens sans commune mesure et qui est plus ancien – 1957 pour l’UE contre 1975 pour la Cedeao. On oublie les avancées qu’elle a réalisées, par exemple avec le passeport communautaire. Pour qu’elle parvienne à une vraie union douanière et à un partage des recettes douanières, il faut qu’elle réussisse à faire respecter ses textes au niveau de ses États membres. Et c’est un combat permanent. Malgré tout, elle progresse et n’a pas à rougir de ce qu’elle a réalisé. »

Pour Bakary Traoré, économiste au Centre de développement de l’OCDE, « les bases de la Communauté ont bien été posées avec les critères de convergence, le tarif extérieur commun [TEC] ou la libre circulation des personnes. Mais il y a beaucoup de pièces manquantes, car le commerce, la compétitivité et les infrastructures sont à la traîne. En fait, beaucoup de textes ont été adoptés, mais leur application tarde. Il faut dire que la Cedeao reste l’ensemble le plus hétérogène d’Afrique avec un État géant, le Nigeria, et d’autres très petits, comme le Cap-Vert. Certains gouvernements ne voient que des pertes sèches dans la mise en œuvre du tarif extérieur commun ».

Impatience du secteur privé

Face au projet de monnaie commune, Bakary Traoré plaide pour un plus grand pragmatisme. « Il est paradoxal de constater que l’épargne domestique de la Cedeao atteint 100 milliards de dollars par an et que les entreprises ne parviennent pas à obtenir des crédits, alors que la demande est là. La croissance serait davantage dopée par une interopérabilité et une transférabilité entre les monnaies de la Communauté que par une monnaie unique. »

Enfin, ajoute-t-il, « il faut se préoccuper de la santé des entreprises de la Communauté, qui ne peuvent se développer qu’en exportant mais dont le taux de mortalité est de 82 %, parce que les règles douanières, fiscales et administratives sont trop complexes d’un pays à l’autre pour leur permettre de s’installer et de vendre sur les marchés voisins ». Monnaie, commerce, libre circulation, infrastructures, harmonisation, financements, réglementations… Les chantiers continuent.

Libre circulation, l’atout numéro un

Le point fort de la Cedeao est la faculté accordée aux personnes et aux marchandises de circuler en toute liberté dans l’espace communautaire.

• Personnes

Depuis 1982, les ressortissants des quinze États membres jouissent du statut de citoyen communautaire. Depuis 1995, le droit de résidence, le droit d’établissement et le passeport commun leur a été accordé. Aucun visa n’est demandé à un ressortissant d’un État membre quand celui-ci se rend dans un autre État membre de la Communauté. Une carte d’identité biométrique et une carte brune d’assurance automobile ont été instituées.

• Marchandises

Selon la convention « Transit routier inter-États » (Trie), les marchandises circulent d’un État membre à l’autre en franchise de droits de douane si elles sont des produits du cru, issues du règne animal et non transformées ou de l’artisanat traditionnel ou encore des industries nationales des États membres.

Les objets composés pour 40 % de matières premières d’origine communautaire sont également dispensés de droits de douane. Le droit de douane maximal moyen pratiqué par la Cedeao dans le cadre de son tarif extérieur commun (TEC) est de 20 %. Pour faciliter le franchissement des frontières intérieures, la juxtaposition des postes de contrôle nationaux est préconisée.